ECLAC：新冠疫情下拉美的财政政策面临巨大挑战

（本文转载自微信公众号 拉美经济观察，本网获授权转载）

简介：拉美经委会（ECLAC）近期发布了“2020年拉丁美洲和加勒比地区的财政概况”报告（FiscalPanoramaofLatinAmericaandtheCaribbean2020），本期我们对其中“财政政策及新冠疫情带来的挑战”章节中的部分内容进行了编译，在此推送。

鉴于此次疫情危机的严重程度，各国和国际社会必须采取有力措施，减轻危机对福利和经济的严重影响。而在这方面，财政政策成为一种基本工具，各国和国际社会可以通过财政政策推动明确和及时的措施，包括提供健康、福利保障以及随着卫生危机的减轻提高经济的恢复能力，来遏制危机。

短期内，各国的财政政策有三个优先事项：一是确保卫生部门得到必要的资源，以遏制疫情发展并保护公众健康；二是，保护家庭福利，特别是最脆弱家庭的福利；三是通过为企业，特别是中小型企业提供流动性机制，保持生产能力并创造条件恢复经济活动。

依据这些优先事项，拉美和加勒比地区各国实施了大量的一揽子财政计划。这些政策的重点是增加对卫生部门的预算，用于供给品采购和人员雇佣，以保证该部门充分的疫情防控能力。此外，通过特别赠款和加强现有的社会方案和养恤金方案，加强了援助脆弱部门的转移方案。还采取措施保护劳工收入，并为基本物品的消费提供援助，例如粮食和基本服务。另外，企业也得到了贷款、国家担保和税收减免等形式的支持。

然而，这些财政政策的实施是在一个不利的、且具有高度不确定性的宏观经济环境中进行的，因为如下几项因素导致了拉丁美洲和加勒比国家财政状况的恶化：

•由于危机前几年持续的赤字和不断上升的公共债务，财政空间有限；

•由于经济活动减少和商品价格下跌，财政收入减少；

•旨在加强卫生系统、保护人口福利和维持就业的短期公共开支需求巨大；

•财政收紧，将导致公共支出需求的融资成本上升。

在这种复杂的背景下，拉美和加勒比地区各国必须找到办法，为解决危机所需的一揽子措施提供充足的资金。目前各国充分利用眼前可以利用的工具，例如重组预算优先事项和利用储蓄基金将资源用于紧急支出需要等。然而，由于预算收入持续下降，仍存在较大的资金缺口，各国将需要建立充分的筹资机制，以便扩大应急措施。

一、2020年融资形势复杂

税收和发行公债作为拉美和加勒比地区政府部门业务筹资的传统来源，在当前形势下受到阻碍。经济在2020上半年开始急剧萎缩，伴随着油价和矿产品价格的跳水，本地区中央政府收入大幅减少。除税收减免措施外（例如推迟与暂停缴纳增值税和所得税），民众居家隔离和商业活动的限制对私人消费具有不利影响，将阻碍主要间接税收入的增加。此外，对于直接税，失业和非正规就业的激增也将影响此类税收。

与此同时，目前的情况使不可再生自然资源部门的税收状况更加复杂。其中，原油市场最为明显，出现了大幅的波动。由于沙特阿拉伯和俄罗斯联邦为了维持其世界市场的份额增加了原油产量，因此布伦特与西德克萨斯中间基原油（WTI）为代表的原油市场的主要基准价格急剧下跌（见下图）。新冠疫情爆发加剧了原油价格持续下跌的趋势，导致世界各地对石油的需求崩溃。随着新冠爆发的恶果不断扩大，原油价格将继续下跌。以WTI为例，由于买方和卖方不得不持有他们无法储存的石油，因此买卖双方准备平仓，导致原油价格在4月底转为负值。

自Covid-19席卷全球以来，债券市场发生了剧烈波动，这是由于投资者是风险厌恶的，他们更倾向于把钱投入到安全的资产中。这一趋势反映在新兴市场债券指数（EMBIGlobal）的收益率利差上，据此估算国家风险溢价。EMBIGlobal在2019年底有所改善，较2019年上半年末下跌了119个基点。然而，这种转好是短暂的，EMBIGlobal从2020年1月开始反弹，在3月23日达到峰值（827个基点），然后在5月25日逐渐回落至585个基点。

尽管在如此动荡的环境下，墨西哥在2020年4月底发行了平均利率为4.7125%、共60亿美元的债券。在此之前，2020年3月，巴拿马发行了25亿美元的债券，票面利率为4.5%；秘鲁发行了30亿美元债券，平均利率为2.585%。近来，危地马拉发行了12亿美元的债券，平均利率为5.8125%；2020年4月5日，智利通过出售以美元计价、利率为2.454%的债券筹集了14.58亿美元；此外，还通过出售以欧元计价、利率为1.165%的债券筹得5.42亿美元。这表明，该地区各国在进入国际金融市场方面存在巨大差异，而这些市场之间的竞争却在加剧，因为有许多国家（包括新兴国家和发达国家）在这个时期都需要筹集资金。此背景下，最有可能获益的国家是风险评级较低、偿债能力较强的国家。因此，越来越多的国家正采取措施来满足各自的融资需求。

例如，巴西央行表示，它将恢复其以美元计价的主权债券回购业务，回购金额约为500亿雷亚尔（约占2019年GDP的0.7%）。同时，玻利维亚临时政府已从中央银行获得了共70亿玻利维亚诺的紧急医疗贷款（占2019年GDP的2.5%）。危地马拉为管理遏制Covid-19流行所需的资源而设立的三个基金将由央行提供资金。该类基金总额为110亿格查尔（占2019年GDP的1.9%），利率为0%，还款日期由政府和货币当局商讨。多米尼加共和国也宣布了一项类似的措施，共支付约120亿多米尼加比索（2.23亿美元）。同样地，巴拉圭于2020年4月通过了《医疗紧急情况法》，授权中央银行以无息贷款的形式提供防治新冠肺炎所需的资源。在加勒比地区，伯利兹政府宣布财政一揽子计划由央行提供贷款，同时东加勒比中央银行决定向成员国提供150万美元的拨款。

多边筹资是拉美和加勒比各国为遏制疫情蔓延以及实施经济复苏计划的另一种筹资途径。如图1.16所示，截至2020年5月20日，20个拉美和加勒比国家从多边机构获得了紧急信贷额度。厄瓜多尔收到的贷款总额为19.87亿美元，其次是哥斯达黎加（11.79亿美元）、萨尔瓦多（10.10亿美元）、巴拿马（9.6亿美元）和哥伦比亚（9.5亿美元）（见图1.16A）。从2019年GDP的百分比来看，多边机构提供的贷款支持对中美洲和加勒比国家更为重要，这相当于萨尔瓦多和洪都拉斯2019年GDP的3.7%，圣卢西亚的3.4%，牙买加的3.3%以及多米尼克2019年GDP的2.4%。在南美洲，受益最多的国家是哥斯达黎加和厄瓜多尔，分别占2019年国内生产总值的1.9%和1.8%，其次是玻利维亚、巴拿马和巴拉圭，提供的贷款额相当于2019年GDP的1.4%至1.7%的水平（见图1.16B）。

该地区有几个国家已经利用了IMF的紧急融资，或正在与该组织谈判采取措施。到2020年5月底，国际货币基金组织批准了各国快速融资的请求，其中：玻利维亚（3.27亿美元，相当于2019年国内生产总值的0.8%）、哥斯达黎加（5.04亿美元，相当于2019年GDP的0.8%）、多米尼加共和国（6.5亿美元，相当于2019年GDP的0.7%）、厄瓜多尔（6.43亿美元，相当于2019年GDP的0.6%）、萨尔瓦多（3.89亿美元，约为2019年GDP的1.4%）、洪都拉斯（5.3亿美元，约为2019年GDP的2.2%）、牙买加（5.2亿美元，相当于2019年GDP的3.3%）、巴拿马（5.15亿美元，相当于2019年GDP的0.8%）和巴拉圭（2.74亿，约为2019年GDP的0.7%）。通过该举措提供的资金将腾出更多资源来应对新冠，同时还能保障国际收支平衡。海地在灾害控制和救济基金（CCRT）和快速信贷安排（RCF）的强化框架内获得了约1.12亿美元的债务减免（相当于2019年国内生产总值的1.3%）。在加勒比地区，IMF通过SCR支付给多米尼克、格林纳达、圣卢西亚和圣文森特和格林纳丁斯共6560万美元。此外，IMF还为哥伦比亚和墨西哥提供了更灵活的信贷额度安排，分别为108亿美元和614亿美元。5月初，智利和秘鲁还分别申请了总额为238亿美元和110亿美元的灵活信贷额度。

与此同时，世界银行批准了一些国家申请的贷款，以在Covid-19快速融资机制下加强卫生系统的运维。其中包括阿根廷（3500万美元）、多米尼加共和国（1.5亿美元）、厄瓜多尔（5亿美元）、萨尔瓦多（2000万美元）、玻利维亚（2.54亿美元）、哥伦比亚（9.5亿美元）、洪都拉斯（1.13亿美元）和巴拉圭（2000万美元）。此外，海地也获得了2000万美元的拨款。美洲开发银行提供了20亿美元以支持拉美各国遏制新冠疫情的影响。截至2020年5月底，共有10个拉丁美洲国家从该项财政支持中受益。这些国家包括阿根廷（5800万美元用于支援布宜诺斯艾利斯）、哥斯达黎加（4.75亿美元）、厄瓜多尔（7.94亿美元）、萨尔瓦多（5.5亿美元）、危地马拉（2.5亿美元），乌拉圭（1.7亿美元）和巴拉圭（3亿美元）。最后，拉丁美洲开发银行提供还提供了区域内紧急信贷额度，共计25亿美元，以及为个别国家提供的40万美元拨款。在卫生紧急情况下，向哥斯达黎加、萨尔瓦多、厄瓜多尔、牙买加、巴拿马、特立尼达和多巴哥提供了5000万美元的贷款。

二、短期和中期的财政政策

Covid-19蔓延造成的人类、经济与社会危机使拉美和加勒比地区损失惨重。尽管迄今为止已经采取了公共卫生措施，如物理隔离、限制商业活动等，但感染新冠病毒与死于新冠肺炎的人数仍在不断上升。许多国家的经济活动已经停滞，根据ECLAC的预测，今年这些国家将遭受史上最严重的经济萎缩。

在该背景下，财政一揽子计划已经发布并实施，这代表了拉美和加勒比地区在经济复苏的漫漫长路上踏出了第一步。部分国家已经推出了新的财政一揽子计划以支持先前采取的相关措施。在未来几个月，国家将主要制定并实行财政刺激措施以恢复经济活动与投资、创造高质量就业岗位。

执行这些财政政策所面临的最大挑战是调动必需的资源来为该政策提供资金支持。该地区政府收入在过去十年间没有增加，而当下的危机将使政府收入进一步减少。因此，必须要采取相应措施加强调动国家资源的能力，尤其是征税。需要重点关注的一点是直接税，该项税收在拉美和加勒比地区是非常微薄的。较低的个人所得税和房产税不仅限制了创收的成效，还限制了整个税收制度的再分配能力。

阻碍该地区国家资源调动的一个主要因素是逃税现象严重，衡量逃税现象带来的影响是非常重要的。ECLAC最新的估计显示，2018年不合规的税收为3250亿美元，相当于该年GDP的6.1%。一些国家对逃税现象的遏制取得了切实进展。但是，为了增加国家的融资，这些措施必须进一步加强，以应对新冠疫情带来的中期风险。

尽管如此，为现行政策筹措资金以及中期可能用到的资金，需要更多适当的筹资来源。像在前文所讲的，目前金融市场环境对大部分拉美和加勒比国家不利。尽管一些国家仍继续发行大量债券，更多国家转向国际金融机构寻求紧急融资。这些金融机构在更快获得融资方面起到了重要作用。但拉美和加勒比国家仍需要制定另外的短期与中期方案，包括偿债工具、审查中等收入国家现有的优惠贷款方案与分级政策。债务减免是拉美国家短期内增加财政空间的一种方法。对于一些高负债国家而言，暂停一年的支付义务将腾出更多资源。

因此，国际合作和治理对于解决该区域的共同问题至关重要。关于债务问题，各国政府、国际金融机构和私人投资者都可以从发展创新机制和项目方案、解决高债务问题中受益。在税务问题上，国际合作和治理在建立促进税务和金融信息交流的机制方面发挥着根本作用，这一机制可以减少逃税、避税和非法资金流动，不仅如此，国际合作和治理在控制和合理利用税收支出、避免税务有害竞争中也具有重要作用。

不可否认，拉美和加勒比地区正经历着最为严重的人类、经济与社会危机，该地区国家的结构性社会经济弊端亦加剧了此次危机。Covid-19的流行暴露了社会保护体系（包括劳动力市场和社会保障体系）的不足，也揭露了政府提供的高质量公共产品和服务的有限性。与此同时，此次危机对社会的不对称影响反映出拉美地区在收入和财富、性别、族裔和年龄等方面的深度割裂。

此时以及疫情后的恢复进程中所推行的公共政策将对拉丁美洲和加勒比地区要走的发展道路产生决定性影响。因此，抓住这个机会解决拉美持续存在的不平等现象是至关重要的。在这方面，拉美国家必须加快向社会福利国家转型的速度，保证社会福利，为经济增长奠定坚实基础。减少不平等现象、加强建设社会保障体系（包括使全国范围内达到基本收入水平）、提供高质量的教育与医疗服务以及完善的养老体系是拉美和加勒比地区自疫情中复苏的基石。

在该背景下，财政政策与国家在未来几年的作用更加重要。新的财政契约必须能够为设计稳健的财政框架工作提供基础，框架必须具备为建设福利国家提供融资工具，反过来也要能够适应经济周期变化。而财政政策必须以此为目标发挥作用，通过稳步的税收政策，以及针对该地区社会的需要投入有效、高效、公平的公共支出。

编译：景策

校对：郭凌威