Covid-19疫情过后，拉丁美洲将提高税收

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引言

新冠疫情（COVID-19）给拉丁美洲和加勒比各国政府造成巨大损失，其中许多国家甚至在疫情爆发之前就已过度举债。

经济刺激措施和收入的严重不足给政府预算留下了巨大缺口，公共部门的债务也大幅增加。

随着大多数拉美经济体着手于从危机中逐步复苏，政策制定者们也正努力将公共债务恢复到可持续的范围内。在民众抵触紧缩政策时，政府可能会通过增税来弥补财政缺口。

尽管整个拉美和加勒比地区的实施情况差异很大，但EIU预计，各国政府将对高收入个人征收新的直接税。改善企业税收征管的措施可能会更侧重于商业正规化，但并不完全排除要提高企业所得税的可能性。新的间接税，尤其是对数字服务的间接税，也被纳入考虑范围之内。

然而，新措施的有效性将受到税基窄、税制冗杂和管理基础薄弱的限制。因此，该地区财政收入可能呈缓慢上升的趋势，债务可持续性的问题也将持续到中期。

拉美地区几乎所有国家的公共财政状况都在急剧恶化。在拉美地区的主要经济体中，只有墨西哥和厄瓜多尔政府的资产负债表在初期没有受到疫情的冲击。然而，随着两国经济危机的加深，财政账户的弹性也只是暂时的。

因此，EIU预计今年所有国家都将出现巨额赤字，公共债务水平迅速上升。到2020年，拉美和加勒比地区的公共债务将大幅跃升近14个百分点，达到GDP的74%。部分因素将有助于明年债务水平的稳定，包括紧急刺激措施的终止、经济增长的部分复苏以及大宗商品价格的逐渐回升。然而，要使公共债务在中期走上更加可持续的道路，就需要各国政府实行财政措施。

在这种背景下，EIU认为除了少数例外，政策制定者将把财政整顿的重点集中在收入一侧。拉美和加勒比地区的公共部门支出（占GDP的比例）从2016年达到峰值后逐渐下降，但由于种种原因，这并没有引致私人投资大量涌入。因此，可以说紧缩疲劳已蔓延至拉美地区的大部分国家。最明显的例子就是阿根廷，AlbertoFernandez政府一直拒绝将财政紧缩措施视为进行债务重组谈判的先决条件。

向富人征税

随着关于如何更好地填补巨额预算漏洞的讨论愈加激烈，拉美地区的政策制定者更加关注引入（或者在某些情况下是增加）财产税的可能性。理论上，财产税的概念往往对政客和公众都有吸引力。财产税的支持者称赞道这是解决拉美地区深层次结构性不平等的有效政策工具。然而，财产税在增加收入方面的有效性仍是一个有争议的问题。

拉美和加勒比地区财产税征收的历史经验可以说好坏参半。尽管乌拉圭（自1996年开始征收财产税）能够有效地利用财产税来充实国库，但EIU仍怀疑拉美地区其他国家能否成功地效仿该政策。乌拉圭财产税政策有效的部分原因是该国税收框架相对简单。根据德国研究基金会（GermanResearchFoundation）公布的税收复杂性指数（TaxComplexityIndex），乌拉圭的税收复杂性在南美洲是最简单的。相比之下，其他大多数国家复杂的法律框架可能会给老练的税务规划师提供大量避税机会。阻碍财产税征收的另一个重要因素是资产的检验和评估。EIU根本不认为拉丁美洲的官僚机构已经“饿死”，而是充斥着腐败，故政府征收财产税将面临挑战。但这并不是说对财产征税的提议不会受到大众支持。实际上，阿根廷、巴西和智利的立法者已经出台了新的财产税法案，其他国家的立法者可能也会效仿。然而，即使财产税在法律上通过了，这些税收也不会对增加财政收入有太大效果。

在增加收入方面，各国政府还在考虑征收其他直接税。甚至在新冠爆发之前，智利就已经进行了一轮税制改革，其中包括：为最富有的个人设立一个新的税收等级，以解决长期的收入分配不平等的问题。现在，疫情蔓延造成的经济损失促使其他国家政府效仿智利的做法。4月中旬，哥伦比亚IvanDuque政府下令对月工资超过2700美元的公共部门工人征收为期三个月的“团结税”。尽管这一举措在很大程度上只是象征性的，但它让人们得以一窥该国政策制定者的思维观念。4月下旬，MartinVizcarra领导的秘鲁政府也开始考虑对公共和私营部门的高收入者征收团结税。

EIU认为，许多其他国家的政府可能会在未来几年提高个人所得税，因为这些税收将不那么容易受到“拉弗效应”的影响，即增税（超过一定程度）实际上会抑制税收。也就是说，相对较窄的税基意味着税收收入的改善将不十分显著。根据美洲开发银行披露的数据，2013年拉美地区只有10%的人口是注册纳税人。从理论上讲，政府可以通过增加劳动力市场的灵活性促进劳动力正规化来解决这个问题。但是，由于工会的强烈反对（部分原因是工作岗位通常与获得优质医疗待遇挂钩），以及劳动力市场改革的历史经验均证明该方案难以实施。因此，我们预计不会有很多政府走这条路。

企业也将成为政府征收更高税金的主要目标。但在不触发资本外逃的情况下，政府提高企业税率的空间会受到限制。根据美国智库税收基金会（TaxFoundation）的数据，如果按GDP进行加权，拉美和加勒比地区是世界上平均法定企业税率（略高于30%）最高的地区。此外，法定税率本身并不代表企业所面临的法定税负。事实上，当聚焦于税收总额和缴款率时（包括企业必须缴纳的强制性缴款），情况更为严峻。高税率在一定程度上是由较高的非正式性驱动的。在拉美和加勒比地区，公司纳税人的规模相对较小，这意味着纳税的公司与全球范围的纳税企业相比承担着更高的公司税率。一些政府将通过简化企业登记的程序，为中小型企业建立特殊的税收制度，并加强对分包程序的检查等举措解决这一问题。然而，执行上述措施的作用仍是微小的。

间接税也在讨论之列

尽管由于它们是边际递减累进税率，在政治上很难推广，但我们认为，许多政府将考虑抬高对商品和服务的征税。拉美和加勒比地区政府主要依靠间接税来增加收入。2017年，间接税平均占拉美和加勒比国家税收总额的一半，相比之下，经合组织（OECD）国家间接税平均占税收总额的三分之一。

新冠疫情的蔓延为政府定向提高税收提供了机会。例如，在油价走低的背景下，对拉美地区的石油消费者而言，政府有了提高燃油税（或者削减补贴）的空间。在5月份的某报告中，IMF的官员表示，哥斯达黎加可能会从提高汽油和柴油的消费税中受益。我们预计2021年油价复苏乏力，其他国家也可能采取这种方案。在某些情况下，政府甚至会提高其他大宗商品的关税，以便从外汇收入强劲的行业获得税收，就像阿根廷Fernandez政府所做的那样。

政府准备利用疫情所引发的另一个趋势——对数字服务的需求激增。拉美和加勒比地区的许多国家，包括阿根廷、智利和厄瓜多尔，已经对数字平台征收了某种形式的税，而巴西和墨西哥政府表示，他们也可能会这么做。从理论上看，该地区推行数字服务税（DSTs）有助于大幅增加政府收入，据估计数字经济约占整个地区GDP的五分之一。然而，美国6月中旬决定退出创建全球DST框架的磋商，可能会使各国实行DST的计划变得更加复杂。增加了税收纠纷升级为新的关税战争的风险。

拉美地区的大多数国家试图将增税限制在几个行业，但部分国家面临巨大的融资缺口，因此他们必须寻求更广泛的税法改革以增加收入。例如，厄瓜多尔政府的经济顾问提出了一项建议，将增值税（VAT）提高六分之一，以使税收收入每年增加GDP的1%。然而，受到反对派的影响，厄瓜多尔LeninMoreno政府无法贯彻执行该提议，这意味着该项政策的推行很可能会以失败告终。

主要结论

尽管各个国家的政策细节有所不同，但EIU预计整个拉美地区的平均税率将会提高。保守地说，鉴于预期会受到社会某些方面以及企业游说团体的抵制，增税的范围将非常有限。疫情蔓延使该政策在政治上为主流所接受，但这种假设还存在较大且明显的风险。

EIU认为税收改革的方式将在一定程度上受到政治考量的影响。例如，整个拉美和加勒比地区的财产税已经得到了大部分民众支持，使得这些税在政治上更具可行性。由于越来越多的人怀疑科技巨头没有缴纳他们应缴纳的税款，故DSTs可能即将实行。相比之下，考虑到增值税对家庭可支配收入具有直接影响，几乎所有拉美国家的民众在政治上都会强烈反对。

与此同时，各国政府将调整税收政策，使之符合本国经济的实际情况。例如，在巴西，企业税收负担已经是拉美地区最高的国家之一，政府从企业中能够“榨取”的额外收入非常有限。我们认为政府更有可能回到之前简化税收的方案，旨在降低“巴西的高成本”（在巴西做生意的高成本）。在智利，经济不平等是人们最关心的问题，政府将继续侧重于向最富有人征税；同时，政府计划为小企业提供财政援助，6月底，SebastianPinera政府提出了一项法案，将中小企业的企业税削减一半，直至2022年。

尽管采取的税收政策不同，但在执行方面，各国政府将面临共同的挑战。税收征管改革最大的障碍是财政监管较为薄弱。据ECLAC最新数据，2017年拉美地区因偷税漏税损失了地区GDP的6.3%，2016年因虚开贸易发票导致的非法资金流使拉美地区损失了GDP的1.5%。部分国家缺少解决税收合规性薄弱的政策，甚至没有制定间歇性税收规范化方案，所以我们预计收入短缺的现象将持续存在。

考虑到增税幅度相对保守，以及有效税收管理面临的诸多阻碍，我们预计财政收入即使到2024年底也无法恢复到本次疫情之前的水平。在整个预测期间，公共债务和主权风险将持续上升。

编译：景策 校对：郭凌威